海岸帶是青島城市特色的精華所在和寶貴資源，為了保護(hù)海岸帶生態(tài)環(huán)境，合理利用海岸帶資源，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，近日，青島市出臺《青島市海岸帶保護(hù)與利用管理?xiàng)l例》，自2020年1月1日起正式施行。
記者梳理發(fā)現(xiàn)，青島市海岸帶立法起步較早，《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》《青島市膠州灣保護(hù)條例》《青島市城市風(fēng)貌保護(hù)條例》在全國范圍內(nèi)均具有開創(chuàng)性的意義，從陸域規(guī)劃建設(shè)、海域使用、海洋漁業(yè)、旅游交通、環(huán)境保護(hù)、風(fēng)貌保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等多個方面構(gòu)建了海岸帶管控的法規(guī)體系。
“隨著青島市圍繞海洋名城建設(shè)、實(shí)施軍民融合戰(zhàn)略、陸海統(tǒng)籌發(fā)展等方面提出更高要求，特別是隨著西海岸新區(qū)、藍(lán)谷等戰(zhàn)略性區(qū)域臨海建設(shè)發(fā)展帶來的新變化以及海岸帶自然變化現(xiàn)狀，青島迫切需要在海岸帶規(guī)劃管理、生態(tài)保護(hù)和合理利用立法上與時(shí)俱進(jìn)。”市自然資源和規(guī)劃局海洋海岸帶規(guī)劃管理處處長章錫年表示，此次發(fā)布的新《條例》則更加全面化、系統(tǒng)化，更加切合當(dāng)前和今后的管理實(shí)際。
劃定生態(tài)底線，
四類區(qū)域嚴(yán)格保護(hù)
在綜合考慮青島市海岸帶地形地貌、海岸景觀及近海海域景觀等因素的基礎(chǔ)上，《條例》明確了海岸帶的范圍劃定。所謂海岸帶，包括海岸線兩側(cè)一定范圍內(nèi)的海域、海島和陸域。
海域范圍為自海岸線向海洋一側(cè)至第一條主要航道（航線）內(nèi)邊界。陸域范圍為自海岸線向陸地一側(cè)至臨海第一條公路或者主要城市道路，其中：第一條公路或者主要城市道路鄰近海岸線的，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加控制腹地；未建成區(qū)內(nèi)原則上不小于一千米；河口、灘涂、濕地、沿海防護(hù)林等區(qū)域超出上述范圍的，應(yīng)當(dāng)按照保持獨(dú)立生態(tài)環(huán)境單元完整性的原則整體劃入。
據(jù)了解，依據(jù)2008年由山東省人民政府批復(fù)的908管理岸線，青島市大陸岸線長度為782公里。為了規(guī)范管理，青島市正在對海岸帶具體范圍做進(jìn)一步細(xì)化，《條例》提到，海岸帶具體范圍的劃定與調(diào)整，由市人民政府研究通過并報(bào)市人民代表大會常務(wù)委員會審議后向社會公布。
海岸帶分類保護(hù)是本次立法的重點(diǎn)和核心。基于海岸帶不同岸段的價(jià)值不同，《條例》對其實(shí)行分類保護(hù)利用，將海岸帶分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和優(yōu)化利用區(qū)域。其中，四類區(qū)域劃為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)域：自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)，海洋特別保護(hù)區(qū)的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、預(yù)留區(qū)，省級及以上濕地公園的保育區(qū)；一級保護(hù)林地；具有特殊風(fēng)貌保護(hù)價(jià)值的優(yōu)質(zhì)沙灘、海濱紅礁石集中區(qū)域；其他自然形態(tài)保持完好、生態(tài)功能與資源價(jià)值顯著、生態(tài)脆弱敏感、有特殊保護(hù)價(jià)值的區(qū)域。
海岸帶范圍內(nèi)，下列區(qū)域劃為限制開發(fā)區(qū)域：未劃入嚴(yán)格保護(hù)區(qū)域的自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園、森林公園、自然岸線保護(hù)范圍、旅游度假區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、海水養(yǎng)殖區(qū)、傳統(tǒng)漁場；歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)；其他自然形態(tài)保持基本完整、生態(tài)功能與資源價(jià)值較好、開發(fā)利用程度較低的區(qū)域。
除國家重大項(xiàng)目外，
全面禁止圍填海
《條例》規(guī)定，在嚴(yán)格保護(hù)區(qū)域，禁止進(jìn)行與保護(hù)無關(guān)的工程建設(shè)活動，禁止破壞自然地形地貌和損害生態(tài)環(huán)境的活動。在限制開發(fā)區(qū)域，嚴(yán)格控制改變自然地形地貌和影響生態(tài)功能的開發(fā)利用活動。除國家重大項(xiàng)目外，全面禁止圍填海。
“嚴(yán)格保護(hù)實(shí)質(zhì)是‘可持續(xù)利用’，因此禁止和限制不是目的，而是手段，具體的價(jià)值評估和判定應(yīng)當(dāng)因地制宜，由有關(guān)主管部門確定。”中國海洋大學(xué)法學(xué)院副院長董躍介紹說。
此外《條例》著重提到，自然資源和規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)按照國家、省海岸帶相關(guān)規(guī)劃和保護(hù)要求，科學(xué)合理劃定海岸線的建筑退線距離。建筑退線距離范圍內(nèi)，除軍事、港口、碼頭、公共基礎(chǔ)設(shè)施以及賴水項(xiàng)目的必需設(shè)施外，不得新建、擴(kuò)建建筑物。
“在條例審議過程中，建筑退線距離是討論最為激烈的一條。設(shè)置30米還是100米？是確定具體退線距離還是留待專項(xiàng)規(guī)劃研究劃定？各方都有不同的見解。”章錫年表示，最終專家組認(rèn)為海岸建筑退縮線不能“一刀切”，應(yīng)充分考慮防災(zāi)減災(zāi)、城市景觀、安全防護(hù)等要求，要落實(shí)國家、省海岸帶相關(guān)規(guī)劃和保護(hù)要求。最終表述為“科學(xué)合理劃定海岸線的建筑退線距離”。
董躍就執(zhí)此觀點(diǎn)，他認(rèn)為，對于海岸建筑退縮線的劃定建議采取“概括式+授權(quán)式”的立法表述方式，即明確其概念、基本劃定標(biāo)準(zhǔn)、功能及主管部門，并授權(quán)有關(guān)主管部門根據(jù)不同區(qū)域的規(guī)劃，具體確定。
《條例》中還提到，海岸帶范圍內(nèi)，禁止新建固體廢物填埋場，禁止新建或者擴(kuò)建畜禽規(guī)模化養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)。丁字灣、鰲山灣、唐島灣、靈山灣、古鎮(zhèn)口灣、龍灣海岸帶范圍內(nèi)，禁止新建或者擴(kuò)建化學(xué)制漿造紙、化工、印染、電鍍、電解、釀造、煉油、制革、有色金屬冶煉、水泥、岸邊沖灘拆船以及其他嚴(yán)重污染海洋環(huán)境的工業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目。
拓展公眾親海空間，
讓城市更宜居
《條例》規(guī)定，市、沿海區(qū)（市）人民政府、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善海岸帶濱海公共活動空間，配套建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，拓展公眾親海空間，暢通觀海視廊。除依法批準(zhǔn)的港口、碼頭、船舶修造、軍事、景區(qū)等用途需要封閉的外，任何組織和個人不得圈占、封閉岸線，不得限制他人通行。
當(dāng)下，青島市全面打響城市品質(zhì)改善提升攻勢，保障岸線資源的公共屬性，完善公共配套設(shè)施，讓濱海空間更宜人、更多元、更舒適，正是提升高品質(zhì)人居環(huán)境的重要途徑。據(jù)了解，目前東岸城區(qū)從團(tuán)島至石老人的40余公里濱海步行空間已全面實(shí)現(xiàn)貫通，西岸城區(qū)78公里的藍(lán)灣整治使西海岸新區(qū)煥然一新，膠州灣沿岸、藍(lán)谷也在抓緊推進(jìn)濱海綠道的建設(shè)工作。
記者注意到，《條例》還鼓勵公民、法人和其他組織參與海岸帶保護(hù)。在海岸帶保護(hù)方面成績顯著的組織和個人，由人民政府給予表彰獎勵。建立和完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。因保護(hù)海岸帶使相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益受到損失的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償或者賠償。
