我國是海陸兼備的大國。近年來，依陸向海、“陸海一盤棋”的發展理念日益受到重視。今年5月，中共中央、國務院出臺新的國土空間規劃意見，將“堅持陸海統籌”擺在重要位置，明確建立包含海洋在內的“多規合一”體系，并設置海岸帶專項規劃，對海岸帶國土空間作出專門安排。

不久前，由中國城市規劃學會、重慶市人民政府共同主辦，重慶市規劃和自然資源局承辦的2019中國城市規劃年會上，海洋與海岸帶空間規劃成為重要議題之一，來自沿海地區的專家學者匯聚一堂，奉上了一場關于海岸帶規劃的學術盛宴。

不堪重負的海岸帶

海岸帶地處海陸交界處，自然及人文資源豐富，地理位置優越。開發利用海岸帶及海洋資源已成為沿海地區拓展生存、發展空間以及培育新經濟增長點的重要方式。

在我國，沿海地區以13%的土地，承載了40%以上的人口，創造了約60%的國民生產總值……“對海洋前所未有的依賴是我國當前經濟形勢的特征，且這種形勢還將長期存在并不斷深化。”國家海洋信息中心海域海島部副主任王江濤指出。

然而，這個承載著重大發展使命的區域卻承受著巨大的“生存”壓力。

“我國近岸海域目前仍處于生態海域風險的高峰期。比如，有17個超過100平方公里的海灣出現劣四類海域；54種沿海水鳥和457種其他海洋物種處于極危和瀕危狀態；沿海石化、油氣產業密集，海上交通運輸量劇增，海上溢油風險日益增大。”王江濤說，目前為百姓提供生態服務功能的海洋旅游區、保護區等只占近岸海域的20.6%。而沿海地區居民對清潔優美的海洋環境和親水岸線要求的不斷提高，行業用海空間交織、爭奪資源等用海矛盾也日益凸顯，都進一步增強了國家對于海岸帶空間規劃的迫切需要。

海岸帶規劃體制有待調整

20 世紀 50 年代，西方國家就開始對海岸帶區域進行研究，并通過法律法規對岸線建設和海岸防護作出規定。1972 年，美國頒布了世界上第一部綜合性的海岸帶管理法規《海岸帶管理法》，拉開了現代海岸帶綜合管理的序幕。此后，各國在世界范圍內展開了海岸帶區域的綜合管理，針對海岸帶特點，制定出適合本國的海岸帶空間規劃。

而有關專家認為，我國目前在相關規劃中存在著海陸分割，管制分區，容易導致空間重疊等問題。青島市城鄉規劃學會海域海岸帶學術委員會主任委員王天青認為，盡管我國部分沿海城市在總體規劃中設置了海岸帶的專篇，但大多措施比較粗放，且以管控為主，對海洋空間的規劃不是很具體。

此外，我國目前存在并行的規劃管理體制，各部門依據相應的法律法規，圍繞自身的職責、管理權限以及利益偏好組織編制和實施各自的規劃，難免出現部門職能范圍交叉或相互推諉的現象，造成管理上的重疊或“真空”，進而導致海岸帶用地沖突，項目審批繁瑣，落地困難，各利益相關者間矛盾不斷，嚴重降低了海岸帶綜合管理效率。

因此，推進規劃體制改革，建立海岸帶區域功能綜合性空間規劃體系，已十分緊迫。

陸海統籌 生態優先

中國城市規劃設計研究院深圳分院院長方煜提出：“如何贏得并保持海岸帶長遠的競爭優勢，實現國家海洋戰略，有賴于科學且富有成效的海岸帶空間規劃與管理。”

方煜同時強調：“生態文明是我國所有發展理念中極其重要的一項，在海岸帶規劃中同樣具有重大意義。”

同濟大學建筑與城市規劃學院教授沈清基也表示，在陸海統籌的大背景下，生態的重要性怎么強調都不為過。因此在編制海岸帶空間規劃時，要對生態有明確、具體的表達。

沈清基以美國西雅圖為例，說明了生態優先理念在海岸帶區域規劃建設中的引領角色。他講道，在西雅圖海邊，三文魚是當地重要的經濟來源，對生態環境、居民收入和旅游業都至關重要。然而，隨著城市化進程加快，當地潮間帶生態環境遭到破壞，對三文魚的生存遷徙構成巨大威脅。為此，相關部門專門設計，為三文魚修了一條路——在海邊設置了一種內嵌玻璃透光板的人行步道，同時在步道下方安置臺座提高海床，從而恢復了原始海岸線特征，有效地引導和保護了三文魚的遷徙。

陸海統籌涉及方方面面，怎樣真正做到陸海統籌？自然資源部第三海洋研究所研究員蔣金龍指出，一要在陸域做足規劃，二是陸海的空間布局，明確空間上的總體格局，三是陸海資源的配置和陸海發展，四是統籌陸域、海域的生態保護和管理，五是統籌陸域和海域的基礎設施、防災減災，六要統籌陸域和海域的法規制度。

“海岸帶是一個復合的生態系統，各種利益相結合，由于南北差異、地區差異，各地情況不盡相同，海岸帶規劃路徑要堅持問題導向、目標導向、因地制宜。” 蔣金龍強調。

海岸帶管理應科學立法

海岸帶規劃的另一大難點在于協調機制的建立上。深圳市規劃國土發展研究中心副總規劃師顧新表示，海岸帶空間規劃的實施需要穩定可靠的機制作保障，組織架構、信息交匯、編制技術應形成合力。對此，顧新提出，要確立海岸帶規劃法定地位，從國家層面進行海岸帶管理立法，明確統籌機構。要梳理國家、地方各類海洋管理事務的職權。

青島城市規劃院院長宋軍建議，對于全國層面的海岸帶立法，其內容“可以少而精，不必追求面面俱到。主要體現管控的底線，明確海岸帶范圍、海岸線劃定及定期修測等方面的基本概念和制度。”而在地方立法層面，宋軍提出，可以因地制宜，在國家立法的基礎上制定一些適合地方的技術標準，明確各個地方海岸帶地區的管理體制、規劃審批、實施監督等內容。“比如青島的立法就在城市風貌保護、自然岸線保護方面有所側重。另外，在具體項目的審批層次上也應進行詳細研究”。

深圳市城市規劃設計研究院副總規劃師荊萬里則介紹了深圳海洋新城海岸帶規劃的經驗。在這里，他們重點設計建設了一條“人情海岸帶”。荊萬里介紹，其團隊將新城北邊的海岸帶與紅樹林結合，形成了生態景觀型海岸。另一邊則規劃了臺階步道，增加人們的親海臨水體驗。他們在規劃中還增加了一條東西向河道，并將潮汐水道和都市農田結合起來。此外，他們將紅樹林保育與不同的海景地形、城市功能相結合，實現全域海景感知和保護。