我國是海陸兼?zhèn)涞拇髧＝陙恚狸懴蚝！ⅰ瓣懞Ｒ槐P棋”的發(fā)展理念日益受到重視。今年5月，中共中央、國務院出臺新的國土空間規(guī)劃意見，將“堅持陸海統(tǒng)籌”擺在重要位置，明確建立包含海洋在內的“多規(guī)合一”體系，并設置海岸帶專項規(guī)劃，對海岸帶國土空間作出專門安排。

不久前，由中國城市規(guī)劃學會、重慶市人民政府共同主辦，重慶市規(guī)劃和自然資源局承辦的2019中國城市規(guī)劃年會上，海洋與海岸帶空間規(guī)劃成為重要議題之一，來自沿海地區(qū)的專家學者匯聚一堂，奉上了一場關于海岸帶規(guī)劃的學術盛宴。

不堪重負的海岸帶

海岸帶地處海陸交界處，自然及人文資源豐富，地理位置優(yōu)越。開發(fā)利用海岸帶及海洋資源已成為沿海地區(qū)拓展生存、發(fā)展空間以及培育新經濟增長點的重要方式。

在我國，沿海地區(qū)以13%的土地，承載了40%以上的人口，創(chuàng)造了約60%的國民生產總值……“對海洋前所未有的依賴是我國當前經濟形勢的特征，且這種形勢還將長期存在并不斷深化。”國家海洋信息中心海域海島部副主任王江濤指出。

然而，這個承載著重大發(fā)展使命的區(qū)域卻承受著巨大的“生存”壓力。

“我國近岸海域目前仍處于生態(tài)海域風險的高峰期。比如，有17個超過100平方公里的海灣出現劣四類海域；54種沿海水鳥和457種其他海洋物種處于極危和瀕危狀態(tài)；沿海石化、油氣產業(yè)密集，海上交通運輸量劇增，海上溢油風險日益增大。”王江濤說，目前為百姓提供生態(tài)服務功能的海洋旅游區(qū)、保護區(qū)等只占近岸海域的20.6%。而沿海地區(qū)居民對清潔優(yōu)美的海洋環(huán)境和親水岸線要求的不斷提高，行業(yè)用海空間交織、爭奪資源等用海矛盾也日益凸顯，都進一步增強了國家對于海岸帶空間規(guī)劃的迫切需要。

海岸帶規(guī)劃體制有待調整

20 世紀 50 年代，西方國家就開始對海岸帶區(qū)域進行研究，并通過法律法規(guī)對岸線建設和海岸防護作出規(guī)定。1972 年，美國頒布了世界上第一部綜合性的海岸帶管理法規(guī)《海岸帶管理法》，拉開了現代海岸帶綜合管理的序幕。此后，各國在世界范圍內展開了海岸帶區(qū)域的綜合管理，針對海岸帶特點，制定出適合本國的海岸帶空間規(guī)劃。

而有關專家認為，我國目前在相關規(guī)劃中存在著海陸分割，管制分區(qū)，容易導致空間重疊等問題。青島市城鄉(xiāng)規(guī)劃學會海域海岸帶學術委員會主任委員王天青認為，盡管我國部分沿海城市在總體規(guī)劃中設置了海岸帶的專篇，但大多措施比較粗放，且以管控為主，對海洋空間的規(guī)劃不是很具體。

此外，我國目前存在并行的規(guī)劃管理體制，各部門依據相應的法律法規(guī)，圍繞自身的職責、管理權限以及利益偏好組織編制和實施各自的規(guī)劃，難免出現部門職能范圍交叉或相互推諉的現象，造成管理上的重疊或“真空”，進而導致海岸帶用地沖突，項目審批繁瑣，落地困難，各利益相關者間矛盾不斷，嚴重降低了海岸帶綜合管理效率。

因此，推進規(guī)劃體制改革，建立海岸帶區(qū)域功能綜合性空間規(guī)劃體系，已十分緊迫。

陸海統(tǒng)籌 生態(tài)優(yōu)先

中國城市規(guī)劃設計研究院深圳分院院長方煜提出：“如何贏得并保持海岸帶長遠的競爭優(yōu)勢，實現國家海洋戰(zhàn)略，有賴于科學且富有成效的海岸帶空間規(guī)劃與管理。”

方煜同時強調：“生態(tài)文明是我國所有發(fā)展理念中極其重要的一項，在海岸帶規(guī)劃中同樣具有重大意義。”

同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院教授沈清基也表示，在陸海統(tǒng)籌的大背景下，生態(tài)的重要性怎么強調都不為過。因此在編制海岸帶空間規(guī)劃時，要對生態(tài)有明確、具體的表達。

沈清基以美國西雅圖為例，說明了生態(tài)優(yōu)先理念在海岸帶區(qū)域規(guī)劃建設中的引領角色。他講道，在西雅圖海邊，三文魚是當地重要的經濟來源，對生態(tài)環(huán)境、居民收入和旅游業(yè)都至關重要。然而，隨著城市化進程加快，當地潮間帶生態(tài)環(huán)境遭到破壞，對三文魚的生存遷徙構成巨大威脅。為此，相關部門專門設計，為三文魚修了一條路——在海邊設置了一種內嵌玻璃透光板的人行步道，同時在步道下方安置臺座提高海床，從而恢復了原始海岸線特征，有效地引導和保護了三文魚的遷徙。

陸海統(tǒng)籌涉及方方面面，怎樣真正做到陸海統(tǒng)籌？自然資源部第三海洋研究所研究員蔣金龍指出，一要在陸域做足規(guī)劃，二是陸海的空間布局，明確空間上的總體格局，三是陸海資源的配置和陸海發(fā)展，四是統(tǒng)籌陸域、海域的生態(tài)保護和管理，五是統(tǒng)籌陸域和海域的基礎設施、防災減災，六要統(tǒng)籌陸域和海域的法規(guī)制度。

“海岸帶是一個復合的生態(tài)系統(tǒng)，各種利益相結合，由于南北差異、地區(qū)差異，各地情況不盡相同，海岸帶規(guī)劃路徑要堅持問題導向、目標導向、因地制宜。” 蔣金龍強調。

海岸帶管理應科學立法

海岸帶規(guī)劃的另一大難點在于協調機制的建立上。深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心副總規(guī)劃師顧新表示，海岸帶空間規(guī)劃的實施需要穩(wěn)定可靠的機制作保障，組織架構、信息交匯、編制技術應形成合力。對此，顧新提出，要確立海岸帶規(guī)劃法定地位，從國家層面進行海岸帶管理立法，明確統(tǒng)籌機構。要梳理國家、地方各類海洋管理事務的職權。

青島城市規(guī)劃院院長宋軍建議，對于全國層面的海岸帶立法，其內容“可以少而精，不必追求面面俱到。主要體現管控的底線，明確海岸帶范圍、海岸線劃定及定期修測等方面的基本概念和制度。”而在地方立法層面，宋軍提出，可以因地制宜，在國家立法的基礎上制定一些適合地方的技術標準，明確各個地方海岸帶地區(qū)的管理體制、規(guī)劃審批、實施監(jiān)督等內容。“比如青島的立法就在城市風貌保護、自然岸線保護方面有所側重。另外，在具體項目的審批層次上也應進行詳細研究”。

深圳市城市規(guī)劃設計研究院副總規(guī)劃師荊萬里則介紹了深圳海洋新城海岸帶規(guī)劃的經驗。在這里，他們重點設計建設了一條“人情海岸帶”。荊萬里介紹，其團隊將新城北邊的海岸帶與紅樹林結合，形成了生態(tài)景觀型海岸。另一邊則規(guī)劃了臺階步道，增加人們的親海臨水體驗。他們在規(guī)劃中還增加了一條東西向河道，并將潮汐水道和都市農田結合起來。此外，他們將紅樹林保育與不同的海景地形、城市功能相結合，實現全域海景感知和保護。