近日，十三屆全國人大常委會立法規劃公布，包括3類共計116件立法項目。其中，南極活動與環境保護法被列為一類立法項目。南極立法正式提上日程。我國為什么要就南極活動與環保立法？

有效參與國際治理的必然選擇

南極洲沒有明確的主權歸屬。南極條約體系是目前南極國際治理的法律基礎，包括1961年生效的《南極條約》，有53個締約國、29個協商國。我國于1983年成為締約國，1985年成為協商國,擁有了會議表決權。

根據《南極條約》，南極只用于和平目的，鼓勵開展科學考察和科研合作，這一規定“凍結”了所有國家對南極的領土主權要求。隨后，南極條約協商國先后通過了4個公約及具有法律效力的200余項建議措施，統稱為南極條約體系。南極條約體系在凍結領土主張和非軍事化的基礎上倡導國際合作、科學研究和環境保護，建立了南極區域的國際治理機制。

值得一提的是，《南極條約》及其《環保議定書》將整個南極設定為一個自然保護區，要求各成員國通過國內立法等形式履行國際義務。目前，《南極條約》的29個協商國中，有25個已出臺了南極相關法律法規，中國、波蘭、印度、厄瓜多爾4國還沒有南極立法。

我國自1984年開展首次南極科考。近年來，隨著綜合國力的提高，我國在南極的活動日益頻繁，活動方式日趨多樣化。南極科考取得了一批重要科研成果，并建立了系統的船、站、飛機等后勤支撐網絡。

自然資源部中國極地研究中心極地戰略研究室主任張俠認為，我國開展南極活動、參與南極事務已有三十多年，但迄今尚未出臺規范南極活動的法律法規，這與極地大國的地位極不相稱，既不利于維護我國在南極的權益，也不利于提高我國在南極國際治理中的話語權。

“加快推進南極活動立法，既有利于我國恰當履行《南極條約》義務，也有利于減少國際輿論壓力，彰顯負責任大國的良好形象。”張俠說。

有序開展南極活動的客觀需要

張俠說，過去我國在南極的活動主要是科學考察，活動類型比較單一，且主要由國家有關部門組織和實施，對南極活動全過程實施嚴格規范的統籌管理，較為規范和科學。

近年來，南極活動呈多樣化發展，既包括科研、調查、監測，也涉及漁業、旅游、生物基因開發等領域。根據國際南極旅游組織者協會的統計，從2015年開始，我國年度南極旅游人數是增幅最大的國家，近10年共有18901人次。

2017年，共有13個國家從事南極捕撈活動，磷蝦年總捕撈量達23.7萬噸。我國從2009年開始捕撈南極磷蝦，到2017年捕撈量達3.8萬噸，占總捕撈量的16％，僅次于挪威，居世界第二。

“新形勢對我國南極活動管理，尤其是南極環境保護的管理提出了新要求，以往針對南極考察活動的管理制度已無法適用其他南極活動，亟須根據南極條約體系的要求制定更加全面的法律法規，進行規范管理。”張俠說，南極事務關系國家安全和海洋事業發展，客觀上需要科學立法，提供制度保障。

2015年通過的《中華人民共和國國家安全法》明確指出：“國家堅持和平探索和利用外層空間、國際海底區域和極地，增強安全進出、科學考察、開發利用的能力，加強國際合作，維護我國在外層空間、國際海底區域和極地的活動、資產和其他利益的安全。”

我國一貫主張南極環境保護與利用應該平衡發展，積極倡導開展綠色南極活動，在保護南極生態環境的同時，也滿足人們對南極認識的渴望。

“既要尊重公民進出南極的權利，也要承擔起公民在南極活動的安全保障。”張俠說，南極環境較為惡劣，公民、組織、機構開展南極活動的成本較大，如何在保護南極的同時保障活動參與者的利益，需要國家進行統籌和規范。

“加快推進南極活動立法有利于規范我國公民、法人或其他組織在南極的活動，明確相關活動參與者的權利、義務和責任，促進各方主體在南極事務上通力協作，建立和完善相關體制機制和制度，維護我國在南極的利益。”張俠說。

為南極活動提供法制保障

在2017年3月舉行的十二屆全國人大五次會議上，有上百名代表提出關于制定南極活動與環境保護法或南極法的議案共4件。

相關議案提出，為履行南極條約體系規定的相關義務，維護我國極地權益，保護南極環境，加強對我國南極活動的管理，促進南極的和平利用，迫切需要制定我國關于南極活動管理的專門法律。

2017年12月27日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議閉幕，常委會審議通過了環資委相關報告，建議常委會將南極立法列入第十三屆全國人大常委會立法規劃。

“目前，自然資源部正積極推進南極有關活動的建章立制工作，南極立法也已具備雄厚的實踐基礎。”自然資源部極地考察辦公室有關負責人表示，多年以來，中國南極考察形成了“以南極條約體系的相關規定為核心，以法規制度為主線，以現場措施及設備配置為實踐”的環境保護管理體系，嚴格遵守南極條約體系有關廢物、污水處理和國際海事組織有關燃油和航行的各項規定。

據了解，在已經就南極立法的國家中，對南極活動者的權利與義務的規定均立足對南極生態環境與動植物的保護，就立法內容而言，各國南極立法均以規定南極活動者的義務為主要內容，主要是對南極條約體系的規定進行轉化，權利部分并非各國立法的重點。

“南極立法刻不容緩，但也要充分考慮立法的嚴肅性。”該負責人認為，南極立法涉及因素多，在立法過程中，應該既加強統籌協調，實現統一綜合管理，又合理考慮部門職責分工。同時，既充分體現保護南極的根本遵循，也考慮利用南極的合理方式。

此外，也有專家指出，由于南極路途遠、環境惡劣以及所涉利益復雜，在法律實施過程中可能面臨執法和監督困境，這些因素在立法中需要結合南極實際情況充分考慮。

目前，我國已建立了諸多南極考察活動管理體系，為開展南極旅游等活動的環境管理奠定了基礎。自然資源部極地考察辦公室先后發布了《南極考察活動行政許可管理規定》《南極考察活動環境影響評估管理規定》等系列規章制度，對南極考察活動實施行政許可管理；在應急處置方面，《極地考察總體應急預案》也已頒布實施。