我國海洋捕撈漁船控制制度取得的成效和存在的問題

實施海洋捕撈漁船控制制度有其歷史背景和原因，是漁業發展到一定階段必須采取的漁業資源保護和管理措施。新中國成立以后，特別是改革開放以來，漁業領域率先實行市場化改革，放開水產品價格，并對生產經營和市場流通體制進行改革，極大地激發廣大漁（農）民發展生產的積極性，我國漁業走上持續快速發展的軌道，不但解決了長期困擾我們的城鄉居民“吃魚難”問題，滿足了市場供應，還為促進漁（農）民就業增收、繁榮農村經濟、保障國家糧食安全做出了重要貢獻。但隨著海洋捕撈業的快速發展，海洋捕撈漁船數量和規模大幅度增長，給海洋生物資源可持續利用帶來了巨大壓力，許多傳統經濟魚類資源呈現衰退趨勢。為了控制捕撈強度，養護和合理利用海洋生物資源，自1987年，國家開始實施海洋捕撈漁船數量和功率總量控制制度。該制度實施20多年來，特別是2003年以后，各級政府和漁業部門不斷完善管理制度、加大管理力度、調整產業結構、引導漁民轉產轉業，海洋捕撈漁船控制工作取得了明顯成效：

第一，通過制度的實施，政府部門和廣大漁民群眾控制捕撈強度，養護漁業資源的理念逐步形成。通過宣傳工作和政策制度的實施，漁船建造從自由、無序狀態逐步轉變到要受指標限制和一系列規范管理的狀態，各級政府和漁業部門的發展理念逐步轉變，控制捕撈強度，養護漁業資源的社會氛圍逐步形成，依法造船，合法生產的觀念逐步被漁區干部群眾所接受，漁民的法律意識和遵紀守法的自覺性逐步提高。

第二，初步建立了具有中國特色的漁船管理制度，我國漁船管理基本走上法制化、規范化軌道。為了確保漁船控制目標的實現，我們根據國情并借鑒國際漁船管理經驗，制定了《漁業法》、《漁業船舶檢驗條例》、《漁業捕撈許可管理規定》、《漁業船舶登記辦法》等一系列法律法規和規章，建立了船網工具控制指標審批、漁船檢驗、漁船登記、捕撈許可證發放、功率指標憑證管理等一系列管理制度，使漁船管理各個環節基本做到有法可依、有章可循。近年來，農業部和各地漁業部門還積極推動漁船管理信息化建設，研發建設了全國海洋漁船數據庫和動態管理系統，使管理能力和水平有了很大提高。

深刻認識實施海洋捕撈漁船控制制度的必要性和緊迫性

近年來，我們在加強漁船管理、控制海洋捕撈強度、養護海洋生物資源方面做了大量工作，取得了很大成績。但是，從當前我國海洋資源環境狀況看，形勢仍不容樂觀，繼續實施海洋捕撈漁船控制制度、養護海洋生物資源十分必要和緊迫。

首先，是保護海洋生態環境，建設資源節約、環境友好型社會的需要。黨和國家對資源環境工作十分重視，黨的十七屆三中全會《決定》明確要求“加強水生生物資源養護”。今年3月剛剛通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確要求“加快構建資源節約、環境友好的生產方式和消費模式，增強可持續發展能力，提高生態文明水平。”前不久閉幕的博鰲亞洲論壇2011年年會上，胡錦濤總書記發表主旨演講指出，未來5年中國將著力建設資源節約型、環境友好型社會，深入貫徹節約資源和保護環境基本國策、促進經濟社會發展與人口資源環境相協調，走可持續發展之路。水生生物資源養護是建設資源節約、環境友好型社會的重要組成部分，是各級政府和漁業部門的重要職責，是必須要做好的重要工作。

其次，是發展海洋經濟，實現漁業可持續發展的需要。隨著經濟社會的快速發展，海洋和內陸水域環境污染不斷加劇、水上工程建設和交通航運活動不斷增多，水域生態環境持續惡化和漁業資源不斷衰退的態勢尚未發生根本性轉變，捕撈強度仍然遠遠超過資源的可承受能力，漁業資源總體仍處于過度利用狀態。與此同時，隨著新海洋制度的逐步實施，我國與周邊國家海域劃界工作不斷推進，我國管轄和利用的海域面積和漁業資源將進一步縮小，我國漁船的作業范圍將受到進一步限制，對我國近海漁業資源將造成更大的壓力。當前，我國海洋捕撈強度仍然遠超過資源的可承受程度，《十二五規劃綱要》明確提出要“科學規劃海洋經濟發展，合理開發和利用海洋資源”，“加強海洋生態系統保護和修復。控制近海資源過度開發。”繼續控制并逐步減少海洋捕撈漁船，嚴格控制海洋捕撈強度，是保障漁業可持續發展的重要措施。

再其次，是我國國情和海洋漁業生產管理實際的需要。我國海洋捕撈生產漁船多、漁民多、生產組織分散，漁船作業類型多、對資源破壞嚴重的拖網作業比例大，漁業資源的調查研究和監測比較薄弱，漁港、水產市場等基礎設施建設和管理比較滯后，漁政監督管理機構、人員和手段等都明顯不足。這些因素決定了我國的漁業資源養護措施必須符合我國國情和生產管理實際，才能付諸實施并取得預期效果。以漁船數量和功率為目標的漁船“雙控”制度已實施多年，雖然在實施過程中還存在這樣那樣的問題，但總的看是一項符合我國國情、符合我國漁業生產和管理實際的制度，是現階段可行性和操作性比較強的制度，是漁業管理部門和廣大漁民群眾已經熟悉并接受的制度。繼續實行捕撈漁船控制制度，同時配合其他資源養護措施，是控制捕撈強度，養護水生生物資源、促進漁業可持續發展的必由之路。

國務院批準印發的《關于“十二五”期間進一步加強漁船管理控制海洋捕撈強度的通知》，明確提出堅持實施并不斷完善海洋捕撈漁船控制制度，是指導“十二五”我國漁船管理、控制海洋捕撈強度的綱領性文件。各地各部門一定要深刻領會文件的精神實質，充分認識實施海洋捕撈漁船控制制度的必要性、長期性和艱巨性，切實增強緊迫感、責任感和使命感，按照貫徹落實科學發展觀的要求，統一思想認識，明確發展方向，切實采取針對性措施，完善相關配套政策，確保《通知》確定的各項政策措施落到實處。

切實把漁船管理作為漁業工作的重要任務抓實抓好抓出成效

漁船是重要的漁業生產工具，可以說沒有漁船就沒有捕撈生產，漁船為漁業生產發展做出了不可磨滅的貢獻。同樣，漁船是漁業管理的重要對象，可以說沒有漁船管理就沒有漁業管理，漁船管理得好不好，是漁業管理能力大小和水平高低的重要標志。漁船管理的目的和意義，主要體現在以下四個方面：

第一是保護漁業資源。漁船的多少、大小和捕撈強度直接相關，我們對漁船進行“雙控”管理，就是為了減少漁船的數量和捕撈強度。只有把漁船管好了，捕撈強度才能得到有效控制，漁業資源才有可能得到合理的保護和利用，才能實現漁業的可持發展。

第二是保障安全生產。漁船既是漁民的生產工具，也是漁民在海上的庇護所，沒有漁船的安全就沒有漁民的安全和漁業生產的安全，也就沒有漁業的穩定健康發展。漁船管理對于“平安漁業”建設和現代漁業建設具有重要意義。

第三是保護生態環境。漁船在海上生產，漁船的污油、污水、氣體排放、生活垃圾及廢棄網具、漁獲物等，都可能對海洋生態環境和氣候變化造成影響，是生態環境保護的重要方面。

第四是有利節約能源。漁船是柴油消耗大戶，我國海洋捕撈漁船每年耗油至少500萬噸，如果能在漁船節油節能上采取有效措施，不但可以降低漁業生產成本、提高漁業效益、增加漁民收入，同時將對我國能源節約做出重要貢獻。

因此，漁船管理的意義和作用十分重要，做好漁船管理工作，是各級政府和漁業管理部門的重要任務和職責。各級政府特別是漁業部門要把漁船管理擺在漁業工作的突出位置，加強統一領導、明確責任分工、細化政策措施、落實監管責任。《通知》就完善漁船管理制度，提高漁船管理水平提出了一系列措施和要求，各地漁業部門要認真學習研究，把思想和行動統一到貫徹《通知》精神上來。各省（區、市）漁業主管廳局要抓住《通知》下發的有利時機，積極向當地政府匯報漁船管理和海洋捕撈強度控制工作情況，反映存在的問題和困難，將漁船管理和捕撈強度控制工作納入重要議事日程和生態文明建設的重要內容，將漁船控制納入目標責任進行考核，使漁船管理從部門工作上升到政府行為。要根據《通知》要求制訂工作方案，進一步細化各項政策措施，著力解決目前漁船管理和捕撈強度控制工作中存在的突出問題，切實提高漁船管理能力和整體水平。各地漁業部門還要在深入貫徹落實《通知》的實踐中，加強調查研究，認真總結各地先進經驗和好的做法，及時進行宣傳推廣，同時要加強漁船管理深層次矛盾問題的研究，研究新形勢下漁船管理的特點和規律，探索破解漁船管理難題的有效途徑和辦法。

加強協作配合和執法監督，確保漁船管理和捕撈強度控制措施落到實處

加強漁船管理，控制捕撈強度，是一項復雜的系統工程，牽涉面廣、政策性強，既涉及到中央與地方的關系，又涉及省際之間、部門之間的關系，還涉及漁業系統內各方面的關系。為此，加強協作配合，建立聯動機制是貫徹落實《通知》精神、取得預期效果的關鍵所在

一要加強上下的協作配合。各地要根據中央和地方漁船管理事權劃分權限和省以下漁船管理事權劃分權限的要求，細化工作職責，從大局出發，確保政令暢通和上下步調一致，杜絕和防止地方保護主義。

第三，有效遏制了海洋捕撈漁船盲目增長的趨勢，為保障我國漁業可持續發展發揮了重要作用。各地政府和漁業主管部門認真貫徹實施海洋捕撈漁船控制制度，同時積極推進漁業產業結構調整，引導捕撈漁民轉產轉業，使海洋捕撈漁船盲目增長的勢頭得到有效遏制，并開始出現回落態勢，減輕了近海資源捕撈壓力，同時對中日、中韓和中越北部灣漁業協定的順利實施和平穩過渡發揮了重要作用。

我國漁船數量多、從業人數多、生產方式分散、管理基礎薄弱，特別是我國正處于經濟社會發展的轉型階段，就業和增收的壓力很大，漁船管理和捕撈強度控制工作能取得這樣的成績來之不易。各級政府和漁業部門做了大量卓有成效的工作、進行了許多有益的探索、付出了艱辛的努力，有關部門也給予了有力的支持和幫助。

在肯定成績的同時，我們也清醒地看到，漁船管理和捕撈強度控制工作也存在不少困難和問題：

一是經濟社會因素使得控制海洋捕撈強度、壓減捕撈漁船的難度越來越大。我國是一個人口大國，經濟發展正處于轉型階段，地區間經濟發展不平衡，社會保障制度建設相對滯后。特別是隨著城市化進程的不斷推進，大量農村富余勞動力從農村流出，農民就業和增收的壓力不斷增大，控制捕撈強度和漁船管理的任務十分艱巨和復雜。

二是經濟利益趨動導致違規造船和非法生產等行為屢禁不止。海洋捕撈業是高投入、高風險的產業，但具有投資回報率較高、資金周轉較快等特點。受經濟利益趨動，違規建造捕撈漁船從事非法生產的現象屢禁不止，“三無”漁船和超出國家“雙控”指標管理的漁船仍大量存在，違規造船、無證生產等違法違規活動得不到應有處罰。這些問題直接影響了漁船控制制度的實施和捕撈強度控制的效果，也影響了法律法規和管理制度的嚴肅性。

三是漁船管理體制機制還有待完善，執法管理力度明顯不足。我國的漁船管理制度雖已初步建立，但漁船管理工作涉及漁政、漁船檢驗和漁港監督等管理機構，一些地方各個機構之間尚沒有建立起密切配合相互制約的監管機制，船網工具指標審批、漁船檢驗、漁船登記和捕撈許可證發放相互脫節，漁船檢驗證書、登記證書和捕撈許可證相關數據不一致、證書記載數據與漁船實際情況不一致的情況大量存在。

這些困難和問題，既有主觀原因，也有客觀因素，既有制度不夠完善、不夠科學合理的原因，也有有法不依、執法不嚴的問題，特別是與當前我國經濟社會發展和漁業管理實際緊密相關，需要大家認真研究，采取有效措施加以解決。

二要加強地區間的協作配合。針對近年來跨地區出現的大規模違規造船現象，各地要加強跨省、跨地區合作和聯合執法，及時交流溝通情況，切實加強漁船審批、建造等重點環節監管，加大處罰力度，發現一起查處一起，杜絕漁船管理的盲區和類似事件發生。

三要加強部門間的協作配合。各地漁業部門要加強發改、財政、社會保障、工商、公安、船舶行業管理、交通、安監等有關部門的溝通協作，積極爭取他們的理解支持，爭取在增加漁業投入、推進捕撈漁民轉產轉業、實現漁區勞動轉移就業培訓、建設漁區社會保障制度、打擊“三無”漁船等方面提供支持和保障。

四要加強漁業系統內的協作配合。漁政、漁港監督、漁船檢驗機構要根據漁業主管部門的統一部署和工作要求，密切協作配合，建立工作聯動機制，形成漁業主管部門統一領導，三個機構分工明確、各司其職的漁船管理機制，保證漁船建造審批、漁船檢驗、漁船登記、捕撈許可和報廢拆解等各環節相互銜接，防止出現管理漏洞。各地要加快全國海洋漁船動態管理系統建設，年內要全面完成檢驗、登記和捕撈許可數據的清理、整合和數據導入工作，建成全國統一的管理數據庫。漁業系統內部決不允許出現各自為政、自行其是、推諉扯皮、失職瀆職的行為發生，對于出現問題的相關機構和人員，上級漁業主管部門要嚴肅追究其行政責任和法律責任。

此外，要切實強化執法監督工作。執法監督管理是漁業管理制度措施落到實處的重要保障。有法必依、執法必嚴，管理制度才可能達到預期目標，有法不依、執法不嚴，再好的管理制度也不可能取得好的效果。目前漁船管理中存在的很多問題，有些是制度不夠完善、不夠科學造成的，但很多是沒有認真執行管理制度，有法不依、執法不嚴，有的甚至是違反法律和制度規定造成的。各地漁業主管部門及其所屬的漁政漁港監督、漁船檢驗機構要按照《通知》的要求，強化執法監督管理，把打擊非法造船和“三無”漁船等作為執法工作的重點，加大對“三無”漁船、違規建造漁船、使用假船名標識及“套牌”漁船、騙取或偽造漁船證書證件等嚴重違法行為的查處力度，確保海洋捕撈強度控制制度和《通知》精神的貫徹落實。各地要按照推進依法行政的要求，加強漁政隊伍規范化建設，開展自收自支漁政機構整改，建立層級督察機制，落實納入或參照公務法管理，不斷改善執法裝備水平和執法人員素質，提高執法能力和水平。

做好漁船管理和捕撈強度控制工作事關國家生態文明建設，事關現代漁業發展建設和漁業可持續健康發展，事關漁民增收奔小康。在“十二五”開局之初，我們一定要按照中央精神和國務院的統一部署，深入貫徹落實科學發展觀，切實加強漁船管理，嚴格控制海洋捕撈強度，養護好水生生物資源和水域生態環境，為現代漁業建設做出更大的貢獻！